Salah satu sumber kebingungan paling umum di dunia pengadaan barang/jasa pemerintah bukan soal aturan, tapi soal orang. PA itu siapa, bedanya sama KPA apa, kenapa ada PPK sekaligus Pokja Pemilihan, terus PjPHP sama PPHP itu dua nama untuk hal yang sama atau beda? Kalau kamu baru masuk ke dunia ini, wajar kalau istilah-istilah ini kerasa seperti alfabet sup.
Padahal begitu dipetakan, strukturnya cukup logis. Setiap peran punya batas kewenangan yang jelas, dan batas itu sebagian besar ditentukan oleh satu hal siapa yang bertanggung jawab atas anggaran, dan siapa yang menjalankan teknis di lapangan. Artikel ini akan memberikan pemahaman satu per satu peran tersebut, berdasarkan Perpres 16/2018 yang sudah diperbarui lewat Perpres 46/2025 dan beberapa perubahan di 46/2025 ini cukup signifikan, jadi kalau kamu masih pegang pemahaman lama, ada beberapa hal yang perlu diperbarui.
Pengguna Anggaran (PA): Pemilik Anggaran yang Sesungguhnya
PA adalah pejabat pemegang kewenangan penggunaan anggaran di Kementerian/Lembaga/Perangkat Daerah. Di level Kementerian/Lembaga, biasanya ini menteri atau kepala lembaga. Di pemerintah daerah, PA melekat pada kepala perangkat daerah.
Kewenangan PA cukup luas antara lain: menetapkan perencanaan pengadaan, menetapkan dan mengumumkan Rencana Umum Pengadaan (RUP), menetapkan PPK, menetapkan Pejabat Pengadaan, menetapkan Penyelenggara Swakelola, sampai menyatakan Tender atau Seleksi gagal. Untuk paket bernilai sangat besar, PA juga yang menetapkan pemenang secara langsung di atas Rp100 miliar untuk Tender/Penunjukan Langsung/E-purchasing Barang/Pekerjaan Konstruksi/Jasa Lainnya, atau di atas Rp10 miliar untuk Seleksi/Penunjukan Langsung Jasa Konsultansi.
Nah, ini bagian yang berubah di Perpres 46/2025. Ada dua kewenangan baru yang ditambahkan ke PA kewenangan baru tersebut antara lain:
Pertama, PA sekarang punya kewenangan eksplisit menetapkan pengenaan Sanksi Daftar Hitam kewenangan blacklist penyedia yang sebelumnya tidak disebut langsung sebagai tugas PA di pasal ini.
Kedua, dan ini yang lebih menarik untuk dicermati, PA diberi kewenangan menyesuaikan prosedur/tata cara/tahapan, metode, jenis Kontrak, dan/atau bentuk Kontrak pada proses pengadaan dengan pertimbangan “mengisi kekosongan hukum” atau “mengatasi stagnasi pemerintahan” demi kemanfaatan dan kepentingan umum. Ini semacam klausul fleksibilitas darurat memberi ruang bagi PA untuk menyesuaikan cara kerja kalau aturan yang ada tidak cukup mengakomodasi situasi tertentu. Fleksibel, tapi juga berarti ada ruang diskresi yang lebih besar dibanding sebelumnya, jadi wajar kalau ini jadi pasal yang perlu diperhatikan implementasinya ke depan.
Ada juga satu kewenangan yang justru dihapus di Perpres 16/2018, PA punya tugas “menetapkan PjPHP/PPHP.” Di versi 46/2025, poin ini dihapus dari daftar tugas PA. Regulasi tidak menyebutkan secara eksplisit ke mana kewenangan ini berpindah dalam bagian yang saya baca, jadi soal siapa yang mengambil alih penetapan PjPHP/PPHP ini masih perlu dikonfirmasi dari ketentuan turunan atau bagian lain yang belum tercakup di sini.
PA untuk pengelolaan APBN bisa melimpahkan sebagian besar kewenangannya ke KPA. Untuk APBD, pelimpahan ini terbatas pada beberapa poin awal saja (dari huruf a sampai huruf f2 di versi terbaru).
Kuasa Pengguna Anggaran (KPA): Pelaksana Pelimpahan
KPA pada dasarnya menjalankan apa yang dilimpahkan PA bukan otoritas yang berdiri sendiri dari nol. Di luar itu, KPA juga berwenang menjawab sanggah banding peserta Tender Pekerjaan Konstruksi, dan bisa menugaskan PPK untuk hal-hal terkait pengeluaran anggaran dan perjanjian dengan pihak lain.
Perubahan paling penting di Perpres 46/2025 ada pada relasi KPA dengan PPK. Sebelumnya, KPA hanya boleh merangkap sebagai PPK kalau memang tidak ada personel yang bisa ditunjuk sebagai PPK jadi semacam opsi darurat. Di versi baru, syarat itu dilonggarkan KPA pada Pengadaan Barang/Jasa dapat melaksanakan tugas PPK, titik, tanpa embel-embel kondisi darurat tadi. Konsekuensinya, KPA yang mengambil alih tugas PPK sekarang diwajibkan memiliki pengetahuan tentang pengadaan barang/jasa serta soal kePPKan semacam kompensasi supaya pelonggaran ini tidak jadi celah kompetensi.
Pejabat Pembuat Komitmen (PPK): Eksekutor Kontrak
PPK adalah pejabat yang diberi kewenangan oleh PA/KPA untuk mengambil keputusan dan/atau melakukan tindakan yang berdampak pada pengeluaran anggaran. Kalau PA/KPA adalah pemilik anggaran, PPK adalah tangan yang benar-benar menjalankan proses kontraktual sehari-hari menyusun perencanaan pengadaan, menetapkan spesifikasi teknis atau KAK, menetapkan rancangan kontrak, menetapkan HPS, mengendalikan kontrak, sampai menilai kinerja penyedia.
PPK juga yang melaksanakan E-purchasing untuk nilai di atas Rp200 juta di bawah itu jadi ranah Pejabat Pengadaan.
Ada beberapa penambahan tugas di versi 46/2025. PPK sekarang eksplisit bertugas melaksanakan Konsolidasi Pengadaan Barang/Jasa, dan tugas mengendalikan kontrak diperluas jadi menginput e-Kontrak dan mengendalikan Kontrak penekanan pada digitalisasi proses kontrak.
Yang lebih substansial adalah soal kompetensi. Perpres 46/2025 menambahkan ketentuan bahwa PPK wajib memiliki Sertifikat Kompetensi PPK sesuai dengan tipologinya. Ini bukan formalitas kosong ada juga kewajiban bagi Kementerian/Lembaga/Pemerintah Daerah untuk menyusun rencana aksi pemenuhan PPK bersertifikat, yang berarti sertifikasi PPK sedang diarahkan jadi standar wajib, bukan sekadar anjuran.
Satu tambahan penting lain untuk pengadaan yang dibiayai APBD dan belum ada PPK yang ditetapkan, PA/KPA bisa menugaskan PPTK (Pejabat Pelaksana Teknis Kegiatan) untuk menjalankan tugas PPK. Tapi PPTK yang mengambil peran ini tetap wajib memenuhi persyaratan kompetensi PPK jadi bukan berarti siapa saja bisa dadakan jadi PPK tanpa kualifikasi.
Pejabat Pengadaan: Spesialis Nilai Kecil
Pejabat Pengadaan adalah pejabat administrasi/fungsional/personel yang mengurus pengadaan bernilai relatif kecil lewat tiga jalur Pengadaan Langsung, Penunjukan Langsung, dan E-purchasing. Batasannya cukup spesifik Penunjukan Langsung untuk Barang/Pekerjaan Konstruksi/Jasa Lainnya sampai Rp200 juta, Penunjukan Langsung Jasa Konsultansi sampai Rp100 juta, dan E-purchasing sampai Rp200 juta. Di atas angka-angka ini, kewenangan berpindah ke PPK atau Pokja Pemilihan tergantung metodenya.
Pasal yang mengatur peran ini (Pasal 12) tidak diubah di Perpres 46/2025, jadi ketentuannya tetap sama seperti 2018.
Pokja Pemilihan: Tim di Balik Proses Kompetitif
Kelompok Kerja Pemilihan, atau Pokja Pemilihan, adalah sumber daya manusia yang ditetapkan oleh pimpinan UKPBJ untuk mengelola pemilihan penyedia. Beranggotakan tiga orang sebagai standar, bisa ditambah sepanjang jumlahnya tetap ganjil kalau kompleksitas pengadaannya membutuhkan itu.
Tugas utamanya adalah menyiapkan dan melaksanakan pemilihan penyedia, lalu menetapkan pemenang untuk Tender/Penunjukan Langsung Barang/Pekerjaan Konstruksi/Jasa Lainnya sampai Rp100 miliar, dan Seleksi/Penunjukan Langsung Jasa Konsultansi sampai Rp10 miliar. Di atas itu, seperti disebut di bagian PA tadi, kewenangan menetapkan pemenang naik ke level PA.
Perpres 46/2025 mempersempit sedikit cakupan tugas Pokja Pemilihan. Sebelumnya ada dua poin terpisah menyiapkan pemilihan penyedia secara umum, dan menyiapkan pemilihan penyedia khusus untuk katalog elektronik. Di versi baru, poin soal katalog elektronik ini dihapus, dan poin utamanya diperjelas dengan pengecualian Pokja Pemilihan menangani persiapan dan pelaksanaan pemilihan penyedia, kecuali Pengadaan Langsung dan E-purchasing dengan pembelian langsung. Jadi cakupan kerja Pokja jadi lebih fokus ke metode-metode yang memang bersifat kompetitif, sementara transaksi katalog yang sifatnya pembelian langsung ditegaskan bukan wilayah mereka.
Agen Pengadaan: Opsi Outsourcing
Agen Pengadaan bisa berupa UKPBJ instansi lain atau pelaku usaha yang diberi kepercayaan untuk menjalankan sebagian atau seluruh pekerjaan pengadaan. Pelaksanaan tugasnya mutatis mutandis mengikuti tugas Pokja Pemilihan dan/atau PPK jadi bukan peran baru dengan aturan sendiri, melainkan pihak yang menjalankan peran Pokja/PPK atas nama instansi yang menugaskan. Ketentuan lebih detail soal ini diatur lewat Peraturan Kepala Lembaga (LKPP), bukan langsung di Perpres.
PjPHP dan PPHP: Dua Nama, Beda Skala
Ini yang sering tertukar. PjPHP (Pejabat Pemeriksa Hasil Pekerjaan) dan PPHP (Panitia Pemeriksa Hasil Pekerjaan) sama-sama bertugas memeriksa administrasi hasil pekerjaan pengadaan tapi bedanya di skala kelembagaan dan nilai paket.
PjPHP berbentuk perseorangan (pejabat administrasi/fungsional/personel), menangani pemeriksaan untuk paket Barang/Pekerjaan Konstruksi/Jasa Lainnya sampai Rp200 juta dan Jasa Konsultansi sampai Rp100 juta. PPHP berbentuk tim, menangani paket yang nilainya di atas ambang itu. Jadi logikanya sama seperti pembagian Pejabat Pengadaan versus Pokja Pemilihan: satu orang untuk yang kecil, tim untuk yang lebih besar dan lebih kompleks. Ketentuan soal PjPHP/PPHP ini tidak diubah di Perpres 46/2025.
Penyelenggara Swakelola: Bukan Bagian dari Rantai Penyedia
Berbeda dari peran-peran di atas yang berurusan dengan penyedia eksternal, Penyelenggara Swakelola mengurus pekerjaan yang dilaksanakan sendiri oleh instansi, masyarakat, atau kelompok masyarakat. Terdiri dari Tim Persiapan (menyusun sasaran dan rencana), Tim Pelaksana (menjalankan dan melaporkan kemajuan), dan Tim Pengawas (mengawasi pelaksanaan fisik maupun administrasi). Topik ini sudah dibahas lebih detail di artikel pengadaan desa, karena Swakelola banyak dipakai di level desa dan kegiatan berbasis masyarakat.
UKPBJ dan SDM di Baliknya: Bagian yang Diperkuat di 46/2025
Di luar peran-peran individual tadi, ada satu unit yang jadi rumah bagi banyak dari mereka UKPBJ (Unit Kerja Pengadaan Barang/Jasa), yang berfungsi sebagai pusat keunggulan pengadaan di tiap Kementerian/Lembaga/Pemerintah Daerah.
Perpres 46/2025 memperjelas struktur SDM di dalam UKPBJ lewat tiga kategori: Pengelola Pengadaan Barang/Jasa (jabatan fungsional khusus di bidang PBJ), Personel Lainnya, dan ASN di luar keduanya. Yang menarik, Kementerian/Lembaga/Pemerintah Daerah sekarang wajib memiliki Pengelola Pengadaan Barang/Jasa sebagai bagian dari Pokja Pemilihan bukan sekadar opsi. Personel Lainnya baru boleh mengambil alih peran ini kalau ada pengecualian tertentu, misalnya kalau fungsi pengadaan dijalankan oleh prajurit TNI atau anggota Polri, atau pegawai lembaga lain yang ditetapkan Kepala LKPP.
Baik Pengelola PBJ maupun Personel Lainnya bisa ditugaskan sebagai Pejabat Pengadaan dan/atau PPK, membantu PA/KPA dalam perencanaan dan pengelolaan kontrak, sampai menyiapkan pencantuman barang/jasa di katalog elektronik. Bedanya, Personel Lainnya diwajibkan punya Sertifikat Kompetensi di bidang PBJ, atau minimal sertifikat tingkat dasar/level-1 kalau sertifikat penuh belum dimiliki.
Arah kebijakannya cukup jelas dari sini pemerintah mendorong agar pengadaan dijalankan oleh SDM yang punya jabatan fungsional dan sertifikasi resmi di bidang ini, bukan lagi sekadar penugasan sampingan dari pejabat struktural yang kebetulan ditunjuk.
Kalau dilihat sebagai satu alur, kira-kira begini relasinya: PA memegang kewenangan tertinggi atas anggaran dan bisa melimpahkan sebagian ke KPA. KPA (atau PA langsung) menetapkan PPK, Pejabat Pengadaan, Pokja Pemilihan, dan pihak-pihak lain. PPK menjalankan sisi kontraktual dan teknis, Pejabat Pengadaan menangani transaksi kecil, Pokja Pemilihan menangani proses kompetitif yang lebih besar. Setelah pekerjaan selesai, PjPHP atau PPHP masuk memeriksa hasilnya, sesuai skala nilai paketnya. Semua ini didukung oleh UKPBJ sebagai rumah kelembagaan, dengan SDM yang sekarang makin diarahkan untuk punya kompetensi dan sertifikasi formal, bukan cuma penugasan administratif biasa.
Memahami peta ini penting bukan cuma untuk keperluan administratif, tapi juga karena banyak sengketa dan temuan audit di pengadaan pemerintah sebenarnya berakar dari kebingungan soal siapa yang punya kewenangan mengambil keputusan tertentu. Begitu peta ini jelas, banyak pertanyaan praktis lain soal siapa yang bisa dimintai pertanggungjawaban, atau siapa yang berwenang membatalkan sebuah proses jadi lebih mudah dijawab.